深圳大学中国经济特区研究中心

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1970年01月01日  浏览次数:  

 

决策科学化民主化的制度基础

---以西方发达国家的决策机制为例

决策制度作为一种基本的政治制度,是国家政治体制的重要组成部分。但决策制度不等于国家的政治体制,它更多地体现为一种操作机制和运行机制。不同的政治体制都需要有相应的决策机制,合理的决策制度是人类政治文明的基本内容之一。党的16大报告提出,“要坚持从我国国情出发,总结自己的实践经验,同时借鉴人类政治文明的有益成果,绝不照搬西方政治制度的模式”。在毫不动摇地坚持中国特色社会主义基本政治体制的前提下,借鉴国外在决策制度方面一些有益的内容和做法,对于完善我国的决策制度,促进社会主义政治文明建设,具有重要的意义。

在各种各样的决策中,党政权力机关的政治决策具有至关重要的核心意义。简单地说,政治决策就是政权机关把社会上的各种有效要求(需求输入),通过法定的程序转换成政府的实际政策(政策输出)。政治决策的实质,是国家权力机关对政治系统中具有全局性和根本性的重大利益关系所做的一种规范和调整,是对重大利益的一种权威性分配。由于政治决策具有如此重要的作用,以致于一些政治学家把决策分析视为政治分析的重要途径,认为通过分析一个国家的决策制度和决策过程,就可以看到这个国家的政治发展水平。政治决策是否民主、科学和合理,对于国家的政治生活和政治发展具有极其重要的意义。

第一,科学的和民主的决策直接关系到行政效率和经济效益。一项好的政策会产生事半功倍的效用,相反,一项不好的政策则会事倍功半。一项好的政策会使人民群众享受到最大的效益,一项坏的政策则会给人民和国家带来巨大的损失。第二,科学的和民主的决策直接关系到人民对党和政府的信任。好的政策会增大党和政府的政治合法性,巩固全民的政治认同;反之,坏的政策则会损害它们。第三,科学的和民主的决策直接关系到人民民主。如果一项政策真正反映了人民的需要,真正听取了人民的意见,真正做到了人民的参与,那么,这样的一种决策过程本身就是一个发扬民主的过程。第四,科学的和民主的决策直接关系到社会的政治稳定。政治的稳定既需要人民的安居乐业和对政府的充分信任,还需要政府政策的前后连续。如果政府朝令夕改,社会就内产生一种内在的不稳定感。最后,科学的和民主的决策也直接关系到党和政府的形象。党和政府的决策质量和决策水平集中反映了党和政府的执政水平和管理水平,如果政策失误过多,决策成本过高,都将直接损害决策部门在人民心中的形象。

正是因为政治决策有着这样重要的意义,所以党的16大报告明确提出了“改革和完善决策机制”的要求,报告指出“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序,建立社意民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和听证制度,完善专家咨询制度,实行决策的论证制和责任制,防止决策的随意性”,推进决策科学化民主化。

目前在我国的实际决策过程中存在的问题突出表现为决策的随意性太大,被人民群众讥为“三拍干部”(拍拍脑袋决定、拍拍胸脯保证、拍拍屁股走人)的人还大有人在;决策失误过多,给党和人民带来了巨大的损失;决策多变,缺乏必要的连贯性,经常是政策随人而变,领导一换政策也变。造成这些现象的原因除了决策者的素质外,主要是我们还缺乏比较完善的决策咨询制度、听证制度、评估制度和责任制度。

现代社会是分工社会,各种专业的分工越来越细,专业化程度越来越高,决策者不可能样样精通;现代社会也是信息社会,科技发展日新月异,社会发展变幻莫测,决策者不可能事事皆晓。决策者的主要作用应当从传统的那种亲自制订详细的政策方案,转移到站在战略的高度对政策专家制定的各种方案进行择优选择。现代决策者的这种角色转换之所以能够得以实现,前提是必须拥有一个由各类专家组成的政策咨询系统。决策者把决策要求和政策目标传送给相应的政策咨询研究机构(俗称“思想库”或“脑库”),政策咨询机构根据决策者的要求进行深入的调研和广泛的论证,在此基础上形成多个政策方案,提交决策机构选择。决策者则站在政治的高度,对各种政策草案进行比较和研究,最后从中择优选择某个方案作为政府的权威政策。由此产生的政策建立在专家制定的多个方案之上,往往比较合理,能够有效避免重大的决策失误。此外,决策者也能够举重若轻,真正做到古人说的“治大国如烹小鲜”,而不至于像现在的许多领导干部那样,虽日理万机、疲于奔命,仍穷于应付。

在政策专家咨询制度方面,美国是一个值得关注的例子。美国是世界上社会经济最发达的国家之一,是目前唯一的超级大国。按理说,如此超级大国的各级官员都责任重大,须忙忙碌碌、苦不堪言。但事实是,美国的各级官员,上至总统下至州长市长,与我们的干部相比都显得难以置信的轻松,照例是下班回家,周末度假,而且每年都有一个长假。他们之所以能够这样,主要得益于一个庞大的政策咨询专家系统。可以说,美国各级政府的所有重大政策,首先都是由政策专家提出可供决策者选择的几种方案,最后才由决策者拍板定案形成政府政策。各级政府周围都有一个专家咨询系统,各种思想库可谓五花八门、数量惊人,仅在华盛顿特区就有大大小小100多个综合类的或专业性的思想库,如著名的对外关系委员会、大西洋理事会、三边委员会、布鲁金斯学会、兰德公司、传统基金会、胡佛研究所、和平研究所、卡内基国际和平基金会、华盛顿战略与国际问题研究中心、阿斯平研究所、卡特中心、尼克松中心、国会研究部、哈佛大学国际事务研究中心等等。

政策专家咨询机构或思想库,实际上是连结决策机关与专业知识分子之间的桥梁,是专家学者服务于政府的最佳媒介。我国目前拥有科学家工程师42万多人,各类高等学校专职教师53万多人,其中教授5万多人,副教授16万多人。他们不仅具有自己的专业知识和技能,而且怀有参政议政的高昂热情。如此庞大的一支专业知识分子队伍很少在政策决策过程中起作用,这是一种巨大的知识资源和政治资源浪费。仅仅通过政府聘请若干专家作为顾问是完全不得要领的,应当积极培育相对独立于党政机关,具有中国特色的专家咨询系统,使广大知识分子的才能和热情服务于党和政府的决策。

政策听证就是在重大政策出台之前或实施之后,就政策动议、政策方案或政策效果听取相关人员的意见。政策听证有多种形式,专家听证和利益相关者听证是最基本的形式。这种听证制度有三个方面的重要意义。首先,它可以在相当程度上保证政策的合理性,有效地避免重大的政策漏洞。其次,政策听证过程本身就是一个利益相关者参与决策的过程,是一个民主的过程,它能够在相当程度上保证政策的代表性,不至于在政策出台后面临多数利益相关者的反对和抵触。最后,它可以及时发现政策在实施过程中的重要不足,以便不断调整和完善相关政策。

听证制度是西方发达国家普遍推行的制度,重大的内外政策出台之前必须经过相应的听证。西方国家对立法听证、政策听证和监督听证的听证程序、听证主体和证人证言等,往往通过相关的法律加以详细的规定,是立法机关和政府部门必须遵守的制度,有时甚至不惜耗费大量的时间、精力和物力从事听证活动。例如,美国1963年环境保护立法就是一个典型的例子。参议院环保委员会针对法案中有关空气与水污染等问题,举行了一系列的听证活动,这样的听证在十几个城市进行,共举行上百余次,参加者数以千计,累计听证录音带1.3万盒。

近几年来,听证制度已经在我国的一些政府部门和人大常委会中出现,并且取得了很好效果和十分积极的社会反响。推行听证制度可以有效克服诸如“个性化机动车牌照刚出台就叫停”、“电动自行车让买不让骑”以及“工程刚上马又下马”等低级的决策失误。因而,各地所试行的听证活动,是一种值得高度肯定的制度创新,应当及时总结经验,形成制度,加以试行和推广。应当加紧修订相关的程序性法律,对立法听证、政策听证和监督听证的要求、范围、主体、程序、证人、证言等作出具有约束力的规定,使立法听证、政策听证和监督听证真正成为一种重要制度,从法律上保证决策的民主化和科学化。

合理的政策评估制度也是决策科学化民主化的重要环节。根据一定的标准,对政策效果进行科学的和客观的评估,能够及时发现问题,总结经验,修正政策。决策者自己当然要对自己的政策进行自我评估,但仅仅只有自我评估是远远不够的,决策评估主要应当通过第三者进行。由上及下的政策指令停息与由下及上的政策效果信息不能走完全相同的渠道,这是政治学的一条公理。否则,政策效果信息难免被扭曲。决策者自身有其利益偏好,他自己制定的政策完全由他自己来评估,很难得出正确的结论。这也是为什么报喜不报忧、弄虚作假、欺上瞒下等现象在现实生活中屡禁不止的制度性根源。

西方发达国家都有一个相对独立于政府的政策评估系统,这方面的做法值得我们重视。一方面,各级政府自己要对政策进行评估,另一方面,非政府的政策评估系统发挥着极为重要的作用。其实,由权威性的学术机构对政府创新行为进行评估和奖励,是世界上许多国家的普遍做法,例如阿根廷、巴西、英国、美国、菲律宾等。美国在关于政府行为的奖励和荣誉方面,最具权威性和声誉最高的奖项称为“美国政府创新奖”,它由著名的美国哈佛大学肯尼迪政府学院承办。哈佛大学每年组织若干著名的政治学与行政学专家,对美国各级政府的创新活动进行独立的研究与评估,最后选拔产生10名“政府创新奖”得主,由在任总统亲自颁奖,它在美国享有很高的声誉。美国还有一个民间性的“全美政府创新委员会”,主要成员包括各界社会名流和专家学者,也从事对政府政策的评估。

我国至今还没有一个非官方的政策评估系统,这很不利于决策的科学化民主化。一件令人高兴的事情是,从2000年开始,中共中央编译局比较政治与经济研究中心和中共中央党校世界政党研究中心,联合组织国内几十名政治学行政学专家学者,根据1)创新程度;2)自愿程度;3)效益程度;4)重要程度;5)节约程度;6)推广程度等六项标准,发起了首届“中国地方政府创新奖”评选和奖励活动,在320多个县以下地方政府的创新项目中,评选出了10名优胜奖得主和10名提名奖得主。这是我国历史上第一个非政府的政府创新大奖,在社会各界产生了良好的影响。我们应当鼓励类似这样严肃的非官方奖,以推动在我国建立一个相对独立于政府而又服务于政府的政策评估系统。

最后,决策的科学化民主化还必须通过决策责任制度来保证。决策者必须对其作出的决策负责,而且这种责任必须由法律和制度的规定。西方国家的决策责任制度一般都对决策者的责任有十分苛刻的强制性要求,对重大的政策失误轻则决策者受到经济的处罚和官职的降级,重则受到刑事处分。这些年来,各级党政机关都在积极推行各种形式的政治责任制,对这方面取得的成绩和努力应予充分肯定。但必须指出,有些政策责任制其实是不很科学的,要不没有相应的责任追究制度;要不成为一种变相的政治承包责任制,如“一票否决制”。我们应当根据我国的实际情况,借鉴国外的一些有益做法,加紧建立一套行之有效的政策责任制度。

总而言之,决策科学化民主化必须有相应的制度保证。在保证决策科学化民主化的制度建设方面,我们已经做出了一些努力和尝试,但还很不够,基本上还没有建立起一个比较健全的决策咨询制度、决策听证制度、决策评估制度和决策责任制度。在这方面,我们应当按照16大的要求,在决不照搬西方政治模式的前提下,积极吸收国外在科学决策方面的一些合理机制,提高决策的科学化民主化程度,服务于我国的社会主义政治文明建设。

(中共中央编译局副局长、深圳大学中国经济特区研究中心兼职研究员)

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