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1970年01月01日  浏览次数:  

 

略论推进行政决策科学化

卓观豪

 

全面建设小康社会,加快推进现代化建设,必须建立与之相适应的现代化体制。建立和健全决策机制,推进行政决策的科学化,是“现代化建设中体制问题”的重要内容。本文就此进行探讨,冀希对健全和完善行政决策体制有所裨益。

十六大报告强调,“要改革和完善决策机制,各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序,防止决策的随意性”。因此,如何进一步完善和健全行政决策机制,实现决策科学化,是当前体制创新的重要课题。

 一、行政决策科学化的现实意义

“决策”一词,英文Decision,意思是“作出决策”。它是人们为了达到一定的目标而出主意做决定的过程。

所谓行政决策,是指国家行政组织为履行管理公共事务的行政职能,对需要解决的问题出主意做决定的活动。行政决策是政府工作的关键环节,贯穿于行政管理的各个层次,各个方面和整个过程,对事物的发展有着直接的作用,这就决定了行政决策在行政管理中处于核心地位,起着决定性作用。

所谓行政决策科学化,是指行政决策必须尊循事物发展的客观规律性,遵循科学决策的原则、程序和方法,是决策内容和方法的统一。

行政决策科学化具有深刻的现实意义。

1、经济活动的全球化要求行政决策科学化。在经济全球化的大背景下,我国市场将全面对外开放,中国企业也将“走出去”参与国际经济竞争与合作。资本、信息、技术、商品、人才等各种生产要素的全球化大流动,各种国际政治、社会因素必然对各级政府的决策产生影响,在这种情况下,无论多么高明的领导人,如果不推行科学决策,仅凭其个人的经验和智慧“拍脑袋”决策,都可能造成重大决策失误。

2、经济活动的市场化要求实现行政决策的科学化。社会主义市场经济的重要特征就是经济主体的多元化、社会利益关系的复杂化,行政决策必须充分考虑各经济主体、各社会阶层利益,协调好各方面关系。同时由于政府的决策行为已从微观领域转向宏观领域,时空跨度大,决策风险大,决策产生的影响大,决策的难度更大,因而决策的准确和适度成为决策的难点。因此,只有充分运用科学的决策程序和方法,才能保证决策的正确,避免决策失误而给社会及政府自身造成损害。

3、经济社会的信息化要求实现行政决策的科学化。信息技术的迅猛发展,既改变经济发展的生产力要素水平,也使社会组织结构和管理方式发生相应变革,即社会组织由线型结构向网状结构转变。信息技术的发展还给行政决策提出两大难题:一是如何在错综复杂的社会关系中使行政决策处于最佳平衡点;二是如何使决策更加灵敏快捷、准确有效。要解决这两个难题,只有决策的科学化才能适应经济社会信息化、高新化的要求。

4、社会管理的法制化需要实现行政决策的科学化。

在法治社会,政府必须在宪法和法律的范围内活动,所作出的每一项决定都将受到法律的约束,因决策失误给国家和人民造成损害的决策者都要承担法律责任。在这种情况下,决策者的主观意志将受到法律的制约,盲目决策、拍脑袋决策都将可能使决策者站在被告席上。这将有利于最大限度地抑制决策者的胆大妄为,使决策者在决策中更注重决策的科学性、民主性。应该说,这是时代的进步,同时也必然推动着行政决策的科学化。

二、当前行政决策存在的问题分析

今年四月份在各大媒体上有一篇《有钱造石牛,没钱养活牛》的新闻:“奶牛之乡”——黑龙江省安达市的市委书记兼市长王英和,提出了“石牛搭台,活牛唱戏”的施政口号,决策投资1亿多元,建成一条5公里长的“牛街”,一心要夺石牛雕塑和奶牛图案地面砖规模、数量两项“世界纪录”。另一方面,这个市的养牛户却因饲草严重不足、奶资长期拖欠等问题久拖不决,含泪卖掉奶牛……。这则新闻反映的虽然是个别现象,但其反映出目前各级行政领导的决策失误问题,却带有一定的普遍性。随着我国进入全面建设小康社会的社会主义现代化建设时期,新技术、新理论、新问题、新思路、新情况对各级领导的行政决策提出了严峻的挑战。目前在各级行政领导决策中表现出的随意性、盲目性和主观性非常普遍。当然,决策就会有失误的风险,政府决策也概莫能外。除了腐败导致的决策失误和不可避免的正常决策失误外,当前行政决策中存在的问题主要有以下几种:

1、决策理念不开放。目前,不少地方政府决策者的决策理念,依然受到几千年中国封建思想的影响,形成长期根植于人们心中的对君主,对领袖的崇拜和盲从。几十年的计划经济体制又从物质上强化了领导对人财物、产供销的支配和占有权,领导一句话,往往就决定着人们的切身利益和命运取向,这种思想流毒反映在决策中,就是唯领导之命是从,第一把手是“绝对真理”,第二把手是“相对真理”,第三把手“可以不理”。近几年虽然通过政府改革,民主风气比以前浓了,但与形势发展要求还相差较远,表面上“集体领导”,实际上“一哥拍板”,出现问题没人承担责任的现象仍普遍存在。

2、决策机制不健全。一个完整的政府行政体系,大体包括三个圈层:一是决策层,主要是行政领导者及其集体,二是咨询层,主要是各级政策研究机构及调研咨询机构;三是执行层,即政府的各职能部门和办事部门。这三个圈层目前存在的问题是,决策层的权利过于集中,正确的决策信息不能准确迅速地传递给决策人。咨询层不健全,当前不少地方政府只有决策层和执行层,没有咨询层,有些地方虽然成立了智囊机构,但未能充分发挥作用,有些甚至有名无实。执行层的意见得不到重视和反馈,执行层承担具体的实践活动,直接与人民群众打交道,但目前普遍存在基层意见和问题得不到反馈和解决。

3、决策手段不科学。当前不少地方政府领导决策凭经验,凭感觉。“决策拍脑袋,执行拍胸口,失策拍屁股”,忽视对现代科学决策方法和手段的借鉴和运用,如轻视决策过程中的科学预测、计算综合运用、试验和模拟等手段。有些领导,虽然口头上对信息技术、网络技术表示欢迎,但在执行中又走样了,因而也就无法实现行政决策科学化。其实,科学的决策手段,技术和方法,是实现决策目标的桥梁,毛泽东同志曾生动指出:“我们不但要提任务,而且要解决完成任务的方法问题。要过河,没有桥或船,过河就是一句空话。决策目标正确,找不到方法或方法不当,就会事倍功半,甚至铸成大错。

 4、决策者素质不高。有些地方政府决策者分析判断能力不高,知识结构老化,又不能很好地接受新生事物,面对实践中出现的新情况、新问题、新事物一筹莫展,缺乏认知感、敏锐力和现代处理手法,如对公共问题的成因与后果看不透,对总体环境变动脉络的敏感力不足,因此造成政府公共资源过度、不当或不足地投入某一公共事业,这是广义的浪费,而且资源机会成本损失的严重性绝对不逊于贪污的危害。其次,有些官员意气用事,

耍权威,显威风,不尊重客观事实,以不负责任的态度随意决策,下级也惟上所好,指鹿为马。有些领导为自己树碑立传,标新立异,好大喜功,搞政绩工程、样板工程,以期博得上级领导的赏识得以晋升,造成盲目投资,资源浪费,“一人政绩,几代人包袱”。再者有些官员,滥用职权,谋取部门利益和个人私利,以致使政策目标出现偏差,侵犯了他人的合法权利等等。

 三、推进行政决策科学化的对策

 推进行政决策科学化,必须在决策理论、决策机制、决策手段和决策人的素质等方面综合改革,不断创新,全面提高。

 1、解放思想,创新科学的决策理念

 指导行政决策的科学理念有以下几种:

 1)科学思维理念。就是要做到主观与客观相统一,决策者的主观愿望必须与客观实际相统一。实践证明,凡是主观与客观相统一的决策,就是科学的、正确的;凡是主观与客观相分离的决策就是错误的。就一个地区、一级政府而言,领导者决策都有一个主观与客观相统一的问题,只有决策者的主观意志真正反映了客观实际的内在规律,才能保证决策的科学性、正确性。

 2)系统理念。决策就是对系统中某个事情或问题的决策,它要求决策达到整体化、综合化和最优化的目的。培养系统理念,就是决策方案必须从整个系统来观察分析和论断。也就是说,决策者在决策时,必须正确处理好局部与全局的关系;近期利益与远期利益的关系;地方利益与国家利益的关系。因而决策时要站得高,看得远,跳出本部门本地区去决策。

 3)时效理念。任何行政决策都是在一定时空条件下,针对某一特定问题作出的,因而具有强烈的时效性。运用时效理念,决策者既要保持决策的相对稳定性,不能朝令夕改,变化无常,又要把握决策的同期性,不能墨守陈规,抱残守缺。因此,要求决策者必须树立时间就是金钱,效率就是生命的意识,同时,也要确立耽误决策时间,错失发展机遇就是工作失误的观念。

 4)创新和择优理念。现代社会科学技术的飞速发展,使社会结构、组织更加复杂,涉及到的学科也越来越多。面对这种情况,决策必然要从经验走向科学。要做出科学的决策,就要制定合理的方案和进行科学的论证,所以,在经济全球化和市场化的今天,只有创新,不落俗套,决策才符合实际,政府在社会中才能实现有效管理。创新与择优紧密联系,从实际出发去创新,在创新的基础上择优,在择优中再去创新,这是一个辩证统一的过程,也是对实现决策科学化的客观要求。

 5)法治理念。市场经济是法制经济,信用经济。政府要在市场经济中发挥有效管理,提供有效服务,就必须强化法治理念,树立宪法和法律在行政决策活动中至高无上的地位,决策的目标要合法,决策的程序和手段也要合法。从我国目前情况看,尽快建立有关政府信用,领导(个人)信用方面的法律法规是当务之急,它是实行决策科学化的治本之策。

2、与时俱进,创新行政决策机制

建立科学的行政决策机制,必须与时俱进,在行政决策中推行公开化、民主化和问责制。

 1)发挥公众监督作用,逐步推行行政决策公开化。

创新科学的行政决策机制,必须吸收当代政治文明的先进经验,引进决策公开化原则。这一原则符合人民政府的性质,政府决策的宗旨和目的就是围绕着最广大人民群众的根本利益,实现行政管理效益最大化。由此可见,政府的性质决定了行政决策应该是公开的,而不应是“暗箱操作”。

决策公开化,就是把政府的重要决策理念,决策目标,决策内容,决策过程,决策原则和决策结果公诸于众,形成“阳光下的决策”,决策公开化有利于人民群众积极参与,因为只有群众真正享有知情权,才谈得上参与和监督。决策公开化有利于新闻媒介的有效监督,可以将决策过程中的权钱交易腐败现象暴露在阳光下,减少甚至杜绝决策的失误给社会和政府自身的负面影响。

政策公开化可以广纳谏言,引导各阶层、各领域专家学者各抒已见,献计献策,突破少数人知识结构编狭,信息量不足,专业性不强的局限,建立一种汇集各领域信息和各学科专业知识,考虑各阶层利益的科学决策机制,这方面,日本政府建立的决策公开化体制值得我们学习和借鉴,即“官、企、学”相结合体制。“官”代表政府决策机构人员,“企”是企业代表,“学”是经济专家。在这一体制下,专家的意见由于能使企业和政府两方面的利益得到兼顾而在决策中起重要作用。这种既体现广泛民意,又汇集各方面专家知识和技能的决策机制,对推动决策科学化起着重大作用。

 当然,推行决策公开化,并非所有政府决策都绝对公开化、透明化。凡涉及国家安全、个人隐私和商业秘密的内容,就不能公开,以维护国家的整体利益和自身安全。应该指出的是,推行决策公开化要逐步进行,不能操之过急,要同我国的民主和法制建设同步进行。

2)发展政治文明,推进决策民主化。新形势、新时代要求政府决策必须科学化,但科学化与民主化直接相连,只有真正实现民主化,行政决策才能真正做到科学化。推动决策民主化,是建设“政治文明”的重要举措。当前的问题是,要充分吸收社会各方面对政府决策的民主参与。首先各级政府在作出重大行政决策前,应广泛征求同级人大、政协的意见。特别要尽量吸收人大代表和政协委员建议和议案中合理的意见和建议,以丰富政府决策。其次要重视专家意见,把领导人决策与专家的意见有机结合起来。再次,要广泛吸收人民群众对政府决策的各种意见和建议,通过人民群众信访信件的处理,在公共媒体发动群众就政府某一项重大问题展开讨论等多种形式广聚民智,以最广泛的民主,保证政府决策充分集中和体现民情民意。最后,要改革表决方式,积极推行一人一票制或无记名投票方法。坚持民主集中制,增强相互制约性和可操作性,一方面可避免“长官意志”对行政决策的干扰,另一方面可避免借口“集体负责”而实际上“无人负责”的局面。

3)严肃纪律,建立行政决策失误问责制

建立行政决策失误问责制,是建立和完善科学决策机制的重要一环。它要求行政领导者作出决策时,必须对自己的决策行为负责,承担决策失误的后果。问责制可以推动决策者在决策时走科学化、法制化、民主化道路。要建立行政决策失误问责制,首先要明确行政领导者各自的职责和权限,只有对其权限范围内的事情有决策权,才能明确追究其决策失误的责任,因此,要科学划分政府的职能和事权,合理设置机构,依法行政,避免决策受到上级和外界的干涉和影响而出现失误。其次行政决策要受到公众的监察和媒介的监督,其决策是否科学合理,是否有效地实施公共管理,生产公共产品,建设公共设施,提供公共服务?要由社会公众和舆论来评判,而不是由决策单位和决策者下结论。三是决策者要回应社会诉求,对自己的决策失误负责,甚至要在需要时辞职下台。凡决策科学正确,有利于社会进步经济繁荣,应受到嘉奖提拔;决策失误,应引咎辞职,另选他人,做到权责一致,利害平衡,能上能下,机会均等,只有决策者深深体会到决策失误的严重后果,才会真正重视决策的科学化。

4)运用现代行政决策技术方法,提高行政决策的精确性和科学性

现代行政决策技术方法是以“三论”(系统论、控制论、信息论)为理论基础,以数学为使用方法,以电子计算机和计算技术为操作手段。它与传统的行政决策方法有很大区别,传统行政决策较多地依赖决策者对惯例的理解及其经验、智慧、直觉和判断,其局限性表现为决策的主观随意性。现代行政决策技术方法则是实现行政决策科学化的有效工具:一是运用多种技术预测客观事物的发展前景及事物相互联系趋势、预期决策的结果;二是可利用定性分析和定量分析技术确认决策制定的条件和前提;三是尽可能多地提供决策方案和策略,并从中进行评估、比较、优选;四是在决策实施中,可利用反馈控制技术不断追踪决策,修正决策与现实中的偏差。

随着科技的进步及运筹学,系统工程理论,数学模型和电子计算机在行政决策中的应用,行政决策技术更注重定量分析方法。

1)随机型决策方法。指决策者根据几种不同自然状态可能发生的概率所进行的决策。随机决策结果在实施中可能实现,也可能不实现,因此具有一定风险,故又称风险型决策。但随机决策方法是以概率为基础,可以预先计算和估计出来,因而可以减少凭直观感觉或主观想像可能造成的决策失误。

2)博弈型决策方法(对策论)。指在人与人之间存在着竞争状况下,运用运筹学的方法选择策略。这种对弈方法运用到行政决策中,就是决策者试图从若干个可供选择的方案中选取对自己最有利的策略,以赢得最大(或输得最小)。由于决策结果的不确定性,运用博弈方法的决策过程始终强调保守、稳妥的价值取向。

3)系统决策方法。指在系统分析和系统设计的基础上,从n个备选方案中选择出一个满足系统功能的可行性方案的方法。由于行政决策的复杂性,政府不可能走“失败是成功之母”的道路,因此要建立科学的决策技术和方法,使整个决策进程达到预期目标。不走或少走弯路,从系统整个上获得最优效果。

4)电子计算机在行政决策中的运用。计算机有三大系统辅助决策。即:电子数据处理系统(EDP),管理信息系统(MIS)和决策支持系统(DSS)。这三大系统成为现代行政决策中不可或缺的辅助手段。首先计算机不仅能预测事物及其趋势,而且可以通过网络获取和传递信息与发展动态。其次电子计算机可将数学模型转化为计算机模型进行定量化分析,使决策者获得评价各种备选方案优劣的依据,从中选取最优策略。最后电子计算机具有人脑的思维结构,能够模拟人工智能的推理、演绎功能,因而可以预测事物的发展变化。

4、以人为本,提高领导者素质。

从某种意义上说,领导就是决策,领导活动的过程就是作出决策并实施和追踪决策的过程,所以“人”,即领导,其自身的素质优劣和能力高低,对决策科学与否具有至关重要的影响。因此,在新的经济和社会环境下,要实现行政决策科学化,必须提高领导者的素质。

首先,坚持德才兼备标准,才能选拔高素质的行政领导者。领导者的才能,一方面是天赋的、与生俱来的,另一方面是后天学习、培养和锻炼的结果。选拔领导,就是选贤任能,择优汰劣,将社会中有领导素质和特别才能的优秀人才选用到各级行政领导岗位。“德才兼备”是党和政府选拔人才的基本原则,“德”是指领导者要具有天下为公,执政为民的思想品德。“才”就是要求决策者要具有分析判断问题和解决处理问题的能力,最终实现施政目标,实现行政决策科学化。只有把决策者选准选好,才能确保行政决策目标和内容符合党和人民的根本利益,实现决策手段和决策过程的科学性和有效性,最大限度地实现人民的利益。卓越领导者的素质。并非每个人都具备的,有德无才,难以胜任领导和决策工作,有才无德,会出现各种违法犯罪行为,最终背离了行政决策的目标和宗旨。所以按“德才兼备”选拔领导,是提高决策者素质的基础和前提。

其次,坚持做到“四勤”,才能提高领导者的素质,一是“脑勤”。就是决策过程中领导者要动脑筋、想问题,认真分析事情的来龙去脉,真正把握事物的本质而不被其表面现象所迷惑,具有较强的分析判断能力且能有效处理各种复杂问题的能力。二是“眼勤”。就是要多观察,多学习,

不但要学好科学理论,更要学好现代科学技术知识,现代管理知识等。三是“手勤”。就是要亲自实践,全面掌握第一手材料。任何事情,如亲自实践,就会增强感性认识,对事物的前因后果,更加了解清楚。所以“动手能力强”也是一个领导的基本功,具有这种素质的领导作出的决策,一般都合情合理合法,让人容易信服。四是“脚勤”。就是要深入基层,走群众路线,认真倾听基层的呼声,体验群众的冷暖。“脚勤”体现一个领导人的工作作风是否踏实、务实,实践证明,正确的决策来源于深入细致的调查研究,来源于准确的分析判断和认真的比较选择。所以党的十六大指出,“实践基础上的理论创新是社会发展和变革的先导”。

最后,善于借用“外脑”,才能提高驾驭群体的领导艺术。现代社会决策的不确定性、模糊性和随机性特点使决策的复杂化程度大大提高,凡重要的决策都要进行科学的方案论证和择优,而领导人个人的知识结构、更新速度、个人阅历、能力等已远远不能适应目前经济和社会形势的变化。因此,现代决策光靠某个领导个人拍板是不科学的,容易出错误的。而智囊团是一个集体智慧的机构,也是领导者决策的“外脑”,是科学决策不可缺少的重要组成部分。各级政府必须重视智囊团的作用,除了注意选拔优秀专家加入智囊团外,领导者还要为他们创造宽松、优越的环境,注意向他们提供各种情报,特别是要向他们通报政府的有关需要,以使他们能跟上决策的步伐。总之,要做到决策的科学性,行政决策者必须慧眼识珠,知人善任,提高驾驭群体的领导艺术,善用他人的“外脑”,利用他人的知识、智慧和才能为我服务。

此外,要提高领导者素质,还可以通过下基层挂职锻炼、进院校学习培训和出国留学深造等办法,给领导者“充电”,提高他们的文化素养和决策水平。

一着好棋,全局皆话。决策是牵一发而动全身的大问题,是全局工作成功的关键,是领导工作的主要矛盾。如何在领导实践中运用科学的决策方法,把好科学决策关,是各级领导应该学习并掌握的知识和技能,也是实践“三个代表”最根本的体现。

 

 

                                作者系横琴经济开发区管委会主任

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