吸引外资应该摈弃对优惠措施的依赖

一说到利用和吸引外资，人们很自然地就会想到各种优惠措施和待遇。的确，中国法律给予外资的优惠政策是多方面的，其适用范围和优惠程度也是相当广泛和极其特殊的。但是，优惠待遇在一国的投资环境中并不属于决定性的因素，作为一种鼓励制度，其作用是极其有限的……

 

一、优惠待遇只能起到部分激励作用，并非决定因素

    一个外国投资者是否决定前往某国投资要考虑很多因素。

    首先是该国的政局、政策和法律。若政局不稳，将意味着投资有全都丧失的可能；政策多变，将使投资者无所适从；法律不健全，投资者的权益将得不到保护。因此，这三者实际上是外国投资者决定是否投资的前提。

    其次，投资环境还包括资本输入国是否具备办企业所必需的条件，如原料、市场与劳动力等。其中最重要的是市场，产品是否有销路，这是一切投资者最关心的问题。此外，投资环境还包括资本输入国是否具备办好企业的必要条件。如资本输入国的办事效率、动力、交通、运输、银行、通讯、保险等。

    如果投资的前提，办企业的必备条件和办好企业的必要条件均已具备，这就表明投资能够赚取利润。只有在确信投资能赚取利润的条件下，外国投资者才会进一步考虑赚多赚少的问题，否则，优惠再多、税率再低对外国投资者也不会有吸引力。

例如，乌拉圭曾是世界上对外资征税最低的国家，但它对外资的吸引力并不大；美国尽管对外资企业不实行税收优惠，但过去它一直是世界上吸收外国直接投资最多的国家。

所以，我国最重要的应是致力于投资环境的改善，而不可本末倒置，过于看重各种优惠待遇的实施。

二、我国实施优惠政策面临诸多竞争

    发展中国家的投资环境，无论在软件(政策、法制)，还是硬件(经济发展水平、基础设施)方面，都与发达国家相差甚远。为了与发达国家及其他发展中国家竞争，许多发展中国家竞相推出了对外资的种种鼓励、优惠政策，尤其是与我国毗邻的东南亚各国，它们在产业结构、企业规模、地理位置等许多涉及投资环境的因素中都与我国极为相似。因此，它们所实施的优惠政策，就给我国造成了竞争，从而大大抵消了我国优惠政策的实际效用。这种优惠政策的竞争还来自于国内的其他地区和省份。由于各地在制定利用外资的优惠政策方面具有一定的灵活性，就使他们为了本地区的局部利益纷纷出台各种优惠措施，这也大大削弱了国家为吸引外资所实施的种种优惠政策的实际效果。

    我国所实施的优惠政策，在当今经济联系日益密切的世界经济中，并不能如我所愿单方面地起作用，更重要的是还有赖于其他国家的配合和合作。尤其是作为优惠制度核心内容的税收优惠更是如此。

    任何一个在别国投资的投资者，都会因其在他国有收入来源，即存在着跨国收入，而面临双重征税的问题。跨国收入之所以发生双重征税，又是因为各国间存在着不同的税收管辖权。税收管辖权有居民税收管辖权和收入来源管辖权。前者是指凡属本国居民，对其所得不论来源于本国还是其他国家，都要征税；后者则指凡来源于本国的所得，不论所得者是否为本国居民，对该所得都要征税。由于各国都有权决定采用何种税收管辖权，当两种不同的税收管辖权为两国同时行使时，就必然发生对同一笔跨国收入交叉征税而形成双重征税。

    显然，这种双重征税，违背了税负公平的原则，加重了跨国纳税人的纳税负担，抵消了资本输入国税收优惠政策剌激外国投资的作用。为克服双重征税给国际投资者所带来的不利影响，国际上普遍采取外国税收抵免法和税收饶让制两种措施来避免双重征税。而只有税收饶让才能使投资者实实在在地享受到东道国给予的税收优惠。

    但是，税收饶让的实施却要取决于资本输出国是否接受这一制度，即便承认，也往往附加条件、范围的限制。这就使发展中国家税收优惠的有效实施必然要受到资本输出国税收饶让制度的制约。也就是说，资本输入国的涉外税收优惠只有取得资本输出国税法的配合才能起到作用。

    从实践中看，发达国家一般不愿自动在本国税法中规定税收饶让办法，而多是通过双边税收协定来规定。若双边税收协定仅采用抵免制来避免双重征税，仍不能使投资者享受到税收优惠的实际好外。因此，对发展中国家而言，在实行对外税收优惠时，不应只满足于资本输出国同意税收抵免，而应力争在双边税收协定中订入税收饶让条款。通过上述分析可以看出，单纯由我国税法赋予外商投资企业各种税收优惠并不当然使外商投资者因此享受到实际利益，税收优惠的实施还有赖于资本输出国的配合和合作。

三、国际资本的流向也说明了投资优惠待遇作用的局限性

    二战以后，国际资本流向一个显著特点是流入税率较高，优惠较少的发达国家。在60年代，发达国家与发展中国家之间国际资本流入额的比例大体上是2：1，在70年代上升为3：1。80年代，差距更大，1985年，发达国家在全世界对外直接投资总额中占69.9%，发展中国家只占30.1%。发达国家的外国资本流入额已远远超过了发展中国家。

    我们再将两类国家的税率及税收优惠作比较，所得税是税收中的主要税种，我们选择所得税税率进行分析，在主要发达国家，大多数的所得税税率都在50%左右。例如加拿大为58%、原西德为56%、奥地利为55%、日本为54%、英国为52%、澳大利亚、美国为46%。

    而多数发展中国家的税率则极低，例如，乌拉圭为25%、南斯拉夫、菲律宾为35%、埃及39.5%、马来西亚、新加坡、哥伦比亚、洪都拉斯、象牙海岸均为40%。发展中国家的所得税税率显然低于发达国家。

    但从引资情况看，仅美国、英国、法国、德国、加拿大、澳大利亚6国1970年至1980年的外国资本流入额就达1288.135亿美元，而31个发展中国家这一时期外国资本的流入额却只有525.991亿美元，不到6国的一半。由此国际资本的流向与各国所得税率的高低并无直接关系。

    我们再看税收减免，各发展中国家尽管免税期长短不一，但几乎都实行这一优惠。免税期长达25年的有象牙海岸，20 年的有巴西，15年的有埃及，10年的有沙特阿拉伯、摩洛哥和苏丹，5年的则有马来西亚、印度、泰国、危地马拉等国家。而在发达国家，实行这一优惠政策的并不普遍。除爱尔兰免征15年出口利润税，意大利的北部、中部地区免征地方税10年以外，其他国家基本上没有免税期。他们的税收优惠大都是鼓励本国资本向海外投资。在减税方面，一般发展中国家都减征50%，减征最多的达到80%。而发达国家除意大利、德国对特殊地区减税外，几乎不实行减税。可见，在免税和减税方面，发展中国家也都远远超过发达国家，但这些并未改变几十年来国际资本的流向。

    从以上比较分析可以看出，左右外国资本流向的，税收优惠绝不是决定因素，或者说税收优惠对吸引外国资本只能起到次要作用。就我国的实际情况而言，给予税收优惠的经济特区、沿海地区等，投资环境的总体状况都是较为理想的。

    长期以来由于对税收优惠的作用缺乏正确的认识，我国的许多地方在引进外资的工作中常把税收优惠当作一种灵丹妙药，动辄就以税收优惠相许诺，这不仅达不到吸引外资的目的，还造成国家税收大量流失，导致国家利益受损，造成不公平的市场竞争，加剧了我国产业结构和区域经济结构的不平衡。

    并且，过度的优惠政策和各地出台的五花八门的优惠措施，还扰乱了我国引进外商直接投资的政策和法律，使外商无所适从，对我国投资环境的稳定性产生怀疑，丧失在我国投资的信心，不利于国家招商引资战略的实施。

    事实上，税收优惠、地皮价格的优惠和劳动力成本低等因素只对中小资本和发展劳动密集型行业有较大的吸引力，大型的跨国公司具有雄厚的资本、一流的技术和管理水平，其投资往往推行长期战略回报，注重整体利益和综合经营，对一般的投资优惠或投资剌激常常兴趣不大，而更多地关心基本的投资环境以及投资条件的稳定性。对西方国家跨国公司对外投资的调查表明，投资刺激总是居于政治稳定、法制条件、基础设施和雇员素质等其他因素之后，取消投资剌激或根本没有投资刺激对外国的中小资本来中国投资有所影晌，而对大型的外国跨国公司来中国投资则影响不大，相反还有利于优化外商在华投资的资本构成。

        因此，我们可以得出结论，我国在吸引外资的过程中，应该尽早摈弃优惠措施和待遇的做法，而在投资环境的改善方面多下功夫。