深圳大学中国经济特区研究中心

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1970年01月01日  浏览次数:  

 

  目前,中国金融体制改革正迈入快车道。银行性金融机构的监管职能从人民银行分离出来,单独成立了银行业监督管理委员会。
  银行业监督管理委员会成立后,金融业变革的时代已经来临。但在金融体制改革中,尚有一个遗留问题未得到重视和解决:国家外汇管理局(下称外管局)该如何定位,何去何从。
  我国没有制定《外汇法》,较有权威的外汇管理法规是《外汇管理条例》。尽管该条例规定外管局及其分支机构依法履行外汇管理职责,但并没有具体详细的规定。
  我认为,根据该条例的有关条款内容,可将外汇管理部门的外汇管理职责表述为:加强外汇管理,保持人民币汇率稳定和国际收支平衡,推进人民币自由兑换,促进国民经济健康发展。实际上,外管局的职能可粗略地分为外汇监管和外汇政策服务两大部分。不过,外汇管理的最终目标是早巳明确的,就是实现人民币的完全可兑换。从机构设置看,外管局是副部级单位,属中国人民银行内设局,省级分局并没有按人民银行那样按大区设立,而是按行政省设立机构,市及部分县均设有分支机构。外管总局的局长由中国人民银行副行长兼任,分局及支局局长则由人民银行分行及支行的行长兼任。外管局和人民银行实际上是一套班子,两块牌子。
  在银监会未设立前,由于属于同一个单位,外管局的监管职责与人民银行监管部门的监管职责基本上划分得比较清楚,不存在职能重叠的问题。而且由于行长与局长是同一位领导,部门间沟通渠道畅通,信息共享,效率较高。但银监会成立后,银监会应该负有对银行性金融机构外汇经营监管的职责,否则,在本外币一体化趋势及外资银行具有混业经营体制优势下,脱离对外汇业务的监管,很可能会形成监管漏洞,从而产生系统性金融风险。若由银监会履行外汇监管职责,就需要在内部另外设立外汇管理的部门,无形中增加了监管的成本,而且也可能使银监会与外管局的部分监管职能重叠,影响监管效率的提高。
  能否另寻思路,避免这种效率低下局面的发生呢?
  随着我国加入wTo后逐步融入国际经济贸易体系,贸易依存度、外资依存度逐步提高,多年来保持了经常项目和资本项目的双顺差的格局。2002年超过美国成为世界第一大引资国,至2003年6月末国家外汇储备余额为3465亿美元,同比增长42.7%,成为仅次于日本的世界第二大外汇储备国。巨额的外汇占款也对基础货币产生了相当大的影响。本外币资金的替代作用在增强。
  同时,在我国周边国家和地区,正逐渐形成人民币自由汇兑圈。缅甸、越南、泰国、朝鲜、蒙古、澳门、香港、俄罗斯、巴基斯坦、尼泊尔等国家或地区,在边境贸易或旅游服务中已经使用、流通人民币。越南、蒙古等国家在官方层面上正式承认并公开宣布人民币是自由兑换货币,并逐日公布本币与人民币的比价。自一2002年9月起,我国允许各商业银行在边贸地区加挂人民币兑边贸国货币的汇价,买卖价差可自行确定,收兑的外币自行消化,有力推动了人民币的区域化。
  事实上,自1996年底实现了人民币经常项目可兑换以来,人民币资本项目已实现了部分可兑换。国际货币基金组织将资本交易划分为43项,我国据此又划分为可兑换、有较少限制、有较多限制和严格管制4类。我国的实情是:可兑换的有8项,占资本项目交易项数的18.6%,主要包括居民和非居民之间的商业信贷、非居民对内直接投资、直接投资清盘等;有较少限制的有11项,占25.6%,主要包括居民在境外投资或发行货币市场工具、居民和非居民间的金融信贷、居民和非居民间的担保活动、居民对外直接投资、非居民在境内购买和出售不动产等;有较多限制的有18项,占41.9%;严格管制的有6项,占13.9%。
  今年7月下旬,香港特首董建华从北京述职归港后不久就宣布,中央政府正积极研究允许香港的银行试办个人的人民币业务,包括存款、汇款、兑换和信用卡业务。此外,待时机成熟,中央将优先考虑在香港开设人民币离岸业务中心。随后,香港金管局总裁任志刚和财经事务及库务局局长马时亨分别证实,中央与香港有关部门商讨在港开放人民币业务已有一段时间,虽然暂时还没有时间表,但会尽快落实。我国QFII制度已经实施,QDII制度将于不久也会推出。外汇管制正逐步得以放松。国家外汇管理局局长郭树清也宣称,人民币资本项目自由兑换不再是遥远之事。可以说,外汇管理局的历史使命将在不久的将来宣告完结。
  这一发展趋势,要求金融监管部门实行本外币一体化监管(包括外汇监管),要求中央银行将货币政策与外汇政策统筹兼顾。否则,两大机构的功能和效率将大打折扣。
  因此,为了提高金融监管效率和货币政策实施的效果,在进行充分可行性论证的条件下,在条件和时机成熟时,考虑撤销外汇管理局,将其外汇监管职能和服务职能分别由有关监管机构和人民银行来承担,这比监管机构增加外汇管理部门和人员要经济得多。实际上,从国际经验来看,有些国家把外汇管理的不同职能分别交给几个政府部门,如美国的外汇管理职能就是由财政部负责的。
  对于外汇管理局人员的安置,除分流到各监管机构和人民银行外,可结合国有金融资产管理缺位的实际情况,考虑设立国有金融资产管理局,作为国家财政部的一个下属部门,其管理的对象主要是国有金融资产和外汇储备。这一方案既解决了外汇管理人员的安置问题,又解决了国有金融资产管理者缺位问题,不会引起过大的振荡,改革成本较小。
 
(经济学消息报 陶士贵) 
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