深圳大学中国经济特区研究中心

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1970年01月01日  浏览次数:  


  我在法律方面是外行,甚至缺乏常识,近年来,主要在研究特区的功能定位与未来发展问题,对特区授权立法问题有所注意,但缺少研究。我有一个越来越明确的感觉,那就是经济特区的未来发展将系于特区立法。
  换句话说,如果中国的经济特区要办下去,如何办,将有赖于特区授权立法提供的空间,因为时至今日,中央已不大可能采取整体性决策去决定特区的取滑或存留,更不可能为特区制定大面积的优惠政策,很大程度要靠特区自身依据既有的条件去进行“现场革命式”的突破,靠形成一种由微观推动宏观的实践效应使特区得以持续发展,而特区最重要的条件就是授权立法条件。但另一方面,特区对自己未来的功能定位以及所采取的创新行为,也同样决定者立法的方向和内容,决定着特区授权立法的命运。
  在这里,我避其所短,主要谈~谈中国经济特区未来的功能定位和发展取向问题,以期能对对大家开阔思路有一点作用。
  中国的经济特区可谓是命途多舛,不仅因为缺乏一种总傣性思路而在发展路径上变动不居,并且由于与国内间的发展差异而令争议不断。
  经济特区是否与WTO机制不合
  中国经济特区的内涵是什么?究竟要办多久?这个问题早在特区创办伊始就已尖锐地提出来了,并在全国范围内进行过好几轮大争论。记得其中最具有杀伤力的是1995年那_次。当时胡鞍钢提出特区是凭藉优惠政策发展起来的,其效应犹如寻租,这刺激了全国在公平问题上对特区的不满心理。特区能够办到今天,主要是实践拿出了更有说服力的理据。
  但在当前,有两个因素似乎把中国的经济特区逼入绝境。第一是中国入世,在其晕轮效应的波及下,经济特区显得与WTO机制不合第二,中国当前的开放改革形势同20多年前相比发生了很大的变化,一种全方位开放和市场公平竞争的格局正在形成,在很多人的心目中,象经济特区这样的“特殊体制”似乎已无存在的必要。其中,第一个因素对于特区来说尤为致命。
  我国在经济特区问题上,究竟对世贸组织作了一些什么具体承诺?这些承诺究竟对经济特区发展有利还是不利?由于关乎特区的命运,确实有必要对WTO有关文件认真解读一番。
  在入世的两个重要文件中,即"入世议定书”和“入世工作组报告”,都涉及经济特区问题。二者观点和内容大体一致,其中“报告”采取备忘录的形式记载了谈判过程的重要细节,“人世议定书”则应属于正式承诺。
  在"入世工作组报告"中,关于特别经济区域(WTO对经济特区、边境贸易区、少数民族自冶区、沿海开放城市、经济技术开发区和其他特别区的统称)共涉及4项说明和6项承诺。
  说明部份主要是中国代表作出的,内容包括:
  1.中国在1999年前共有5个经济特区、14个沿海开放城市、6个长江沿岸开放城市、21个省会城市和13个内陆城市,它们在“利用外资、引进外国技术和进行对外经济合作方面享受更大的灵活性”,“目前外国投资者有权享受某些优惠待遇”。
  2.中国对经济特区和沿海开放城市的经济技术开发区内的外国企业,知识密集型企业,或投资超过3000万美元的项目和能源、交通、港口建设的企业实行15%的所得税率,外国企业汇到国外去的利润免征所得税。
  3.中国将在整个海关管辖区内实行社会主义市场经济。
  4.中国"没有计划建立新的经济特区”,“对经济特区所适用的优惠政策已经取消”。
  在承诺方面,"报告"主要采取了WTO代表提出所关注的问题,而由中国代表作出回应的形式:
  1.WTO工作组成员提出:"从经济特区进入中国其他海关辖区的进口产品,在适用所有的税收、进口限制、关税和其他收费方面,应该和正常进入中国其他海关辖区的产品待遇相同”。中国代表承诺,“将确保这种无歧视的待遇”。
  2.WTO工作组成员要求中国采取步骤,“以确保从经济特区进入到中国海关辖区其他地方的所有产品同进口到中国海关辖区的任何其他产品一样,收取相同的关税和费用”。中国代表确认“对经济特区同中国海关辖区的其他地区之间的贸易,中国将加强实施税收、关税和非关税措施”。
  3.中国代表确认:"中国经济特区和其海关辖区的其他地区贸易统计数据将继续保留并进一步予以完善”。
  4.WTO工作组成员要求,"中国将与其经济特别区域相关的所有法律、法规和措施向WTO通报",中国代表确认,"将在通告中提供信息,介绍所施行的有关贸易、关税和税收的特殊规定是如何限制在指定的特别经济区的情况”。
  5.在答复某些工作组成员表示的关注时,中国代表确认,“提供给位于特别经济区的外国投资企业的任何优惠安排将是无歧视性的”。
  6.中国代表承诺:随着中国经济的改革开放的深入,将在国内统一执行关税政策。
  在"入世议定书"上,共有3项正式承诺:
  1.向WTO及时通报经济特区法津、法规及有关措施的信息。
  2."对于进口到中国海关管辖的其他地区的产品所征收的税项、收取的费用、采取的诸如进口限制和进口关税等影响进口的措施,应同样适用于这样的地区从特别经济区域进口的产品,其中包括用于组装的零部件”。
  3..在特殊经济区内所实行的优惠政策上,"应严格遵守世贸组织的非歧视和国民待遇等有关规定”。
  "人世议定书"和"报告"的用语虽然拗口,但意思明白准确。我认为它不仅丝毫没有取消经济特区的意思,反而有承认和尊重其存在,并有将其运作向“境内关外”进行规范化的取向。
  例如,WTO谈判代表最关心的问题是,中国能不能做到从经济特区进入到内地的产品同所有进口到内地的产品一样,征收同样的税项、费用,采取同样的限制措施。其用意显然是为了防止经济特区成为~个与内地间贸易的非正常水平的关税通道,从而影响中国整体关税及非关税壁垒的降低。如果特区在关税措施等方面确有更优惠的条件,例如有更低的关税,更便利的通关措施,那么中国要做到这一点就必须对经济特区进行真正意义上的“境内关外”操作。
  在"人世议定书"所作的正式承诺中,WTO要求中国及时提供经济特区的相关信息,我认为这是对特区现实存在的一种正式认可形式。在涉及特区的优惠政策问题上,WTO强调了非歧视性原则和国民待遇原则,众所周知,它所针对的当然是外国人和外国企业。这是说,在经济特区内,优惠政策对于中外企业应当一视同仁,这显然不是与国内其他地区扯平。至于尚“没有计划建立新的经济特区”以及“对经济特区所适用的优惠政策已经取消”,那是中国自己作出的说明,而在正式承诺中并没有涉及。
  所以我认为,至少从中国的入世文件上看,WTO对于经济特区的条款应该作正面的理解,如果是负面,那么人世谈判的场面和“入世议定书”和“工作组报告”的表述形式及其用语会完全不一样。
  关于这一点,我想举出波兰的例子把这个问题表达得更清楚一些。波兰在1994年通过经济特区法,1995年开建立经济特区,目前有14个特区。波兰在加入欧盟的谈判中,按照平等竞争的原则,其经济特区应予以取消,但波兰围绕保留还是取消经济特区与欧盟进行了讨确特区优惠政策的最后期限为2011年,还具体规定了取消特区的具体步骤和内容。但在“人世议定书”以及“工作组报告”上,WTO对经济特区并没有提出类似的具体要求,没有取消特区的字眼,更没有期限和步骤。这有可能是我国与WTO关于经济特区问题还没有进入讨价还价的实质性谈判阶段,而更大的可能性是,对于WTO而言,经济特区的存在根本就不是问题。
  可能有人会认为从整体意义看,例如从世贸的基本原则和所有文件角度看,中国经济特区会有悖于WTO机制。我觉得要准确回答这个问题需要有一个繁复而精确的专业分析过程和论证过程,需要组织多学科的专家参与研究,尤其是法律界专家参与。据我所知,目前我国的经济理论界对此问题的研究还没有达到破题的程度,因而笼统作出结论显然是不科学的。但即使从整体看,一些国际现象倒是值得思考。
  当今世界上的经济特区已发展到1000多个,据说每年还在以7%的速度增长,其中大部分是GATT甚至在世贸组织成立后才发展起来的,并且在全球现有的经济特区中,大多数是WTO成员国,另外,当前在美国、日本、欧盟成员以及南韩这样的发达市场经济的国家中,还出现了一种“再办特区”的强劲趋势。
  世界贸易组织所规范的主要是多边贸易行为,但它同时允许区域联盟、自由贸易区,甚至双边贸易的发展。今年9月在墨西哥坎昆举行的世贸部长会议上,世界多边贸易谈判受阻,各国都转过头来肆力发展其他贸易投资形式和经济合作形式,这一动向令人们感到困惑:未来世界究竟采取什么方式和途径走向经济全球化和贸易投资自由化?
  这些现象至少告诉我们,世贸规则是一个矛盾并置的框架,它具有足够大的开放性和弹性,充分优容世界贸易投资领域的发展与变化,否则早就因僵化教条而被弃置。另外WTO是全球性的,它必须充分考虑世界干差万别的情况,因而具有比欧盟更大的制度容量。由此推之,一个国家在自己的领土上开辟经济特区这样的自由口岸,即使理应受到WTO机制的规范与约束,但也不应该归于取消的范畴。
  经济特区是否还有存在的必要
  至于当前给特区命运造成影响的第二个因素,即在全国新的改革开放局势下,经济特区是否有存在的必要,我觉得这也是可以加以分析的问题。
  首先,即使在现阶段,中央对于经济特区的态度也是比较明确的。中央在2000年曾宣布,中国经济特区的发展“将贯穿于中国改革开放和现代化建没的始终”。如果对这一提法进行量化计算,到2010年,中国市场经济体制大体上建立,那么经济特区还有7年寿命;如果按2050年中国的现代化建设将基本实现计算,那么经济特区还有40多年的时间去发挥作用。胡锦涛同志到广东来,要求广东和深圳“在全面建设小康社会,加快推进社会主义现代化进程中更好地发挥排头兵作用”。温家宝前不久对深圳提出了“四新”要求,即增创新优势,实现新发展,走出新路子,办出新特色。中央是站在全局高度看问题的,为什么还要发挥特区的作用,他们心中自有定数。其次,关于特区为什么还要办下去,理论界进行过广泛的探讨,但我认为最到位的还是来自实际工作岗位同志的说法。在前不久,国务院派人到深圳来调研时,众人七嘴八舌说得很多,但事后评估,其中最有说服力的是深圳的两任书记。一个是李灏同志,他说,象中国这样幅员辽阔、国情千差万别的国家,应该让一些地区去承担特殊使命和执行特殊任务,“特殊政策并不等于优惠待遇,为了完成一些特殊任务而给他一些特别的条件应该不属于优惠范畴,比如说叫你当敢死队,给你配好枪,好的装备,让你吃得更饱,这叫什么优惠!"另一个是现任书记黄丽满,她说,“深圳作为普通城市也能发展,小日子应当过得也不错,我们要求把特区继续办下去,无非是想多做些工作,为公家多承担一些特殊任务。
  另外,最具有说服力的事例是,美国、日本等发达国家,其开放度、发展水平和地区间的区别同中国相比不可同日而语,却也在大办特区。他们显然认为特区是具有特殊功能的东西,同开放格局,同公平性竞争原则不是一个层面的问题。我国的经济特区无论对哪个角度看都是一种宝贵资源,如果因为国内纷争而必欲去之,是不是殊为可惜?
  但这个问题的精准而正确之处在于,在新的形势下,中国的经济特区确实存在一个转型问题。在今后,特区肯定不能象过去那样靠营造“租税天堂”去吸引国际上的资金、技术、人才和管理经验;其功能也不再象改革初期时那样通过启动市场化过程,去对传统的计划经济形成冲击,而是应该有着更高的战略要求,需要进行新的功能定位。
  经济特区的未来取向
  对于中国经济特区的未来取向,我有如下看法。
  第一,经济特区要继续进行改革试验。中国的经济特区同世界各国的经济特区最大的鬲不同点在于,它不仅具有对外开放的功能,还肩负着进行改革试验和制度创新的任务。从中国改革开放的历程看,经济特区在改革试验和制度创新方面起的作用不小,创造了许多新制度、新体系和新做法,"杀出了一条血路",对全国发挥了重要的示范作用和带动作用。到今天,中国的改革之途远未终结,一些攻坚战尚待进行,并且以中国之大,还需要在特区这样的地方搞分区试验。
  我认为,在新形势下,特区试验功能最重要的方面,应该是在政治体制改革方面。理由是:加入世贸后,我国基本在按照一种既定程序在改革政府体制,在加速要素市场化,促进民营企业的发展,提升行业管理水平。但这只是关乎市场经济操作层面的改革,是全国任何一个地区和城市都能做到的。这些改革,经济特区可以搞,甚至可以先搞,但它更应该进行更困难、更高层面和更深层次的改革试验,应该在改革上进行质的突破。中国改革开放最终要走向政治体制改革之途,这是自邓小平以来,中央一直锐意并要求高度策略进行的工作。中国的政治体制改革绝对不同于西方资本主义,它需要在社会主义的条件下,探索如何提高政府的公信力;如何建立把人民利益放在第一位的政策决策机制;如何发挥社会对政府工作的监督作用;如何在立法、司法和行政上建立不同于资本主义的新型的制衡关系;如何形成实事求是,讲真话、摆实情的人文环境以及如何营造有生命力和有内涵的文明生活。这样的改革无疑是有难度的,如果同时铺向全国,会引起震荡,同时也绝难做到,而在特区范围内率先进行,是题中之义。
  第二.“境内关外"要求进行规范运作。中国经济特区定义模糊,功能综合,既不是单纯的出口加工区,也不是自由港或自由贸易区,但什么都是,又什么都不是。在功能定位上,在管理模式上,在优惠政策与相应的法冶体系上,运作都不到位,功能开发不全面。中国的经济特区应该说只具备了一定的租税方面的优惠政策,并没有严格意义上的“境内关外”管理,特别是没有相应的海关政策和特殊的外汇管制政策。但在WTO的谈判中,外界却是按照“境内关外”的条件来看待和要求我们的。所以如果要继续把特区办下去,就应该严格按照“境内关外”的要求进行规范化运作。
  在具体操作问题上,我认为在五个特区中,海南最便于封关因而易于操作,而深圳、珠海、厦门和汕头则由于特区与城市搅在一起,存在着“境内关外”与城市发展在空间上的抵触之处,特别是在深圳特区范围内已基本没有产业发展的空间,而城市本身又需要扩展,城市功能需要升级。如果要实行“境内关外”管理,需要对五个特区在进行不同功能定位的前提下区别对待。我认为可以把海南整体上划作自由港,而在深圳、珠海、厦门和汕头的~定区域,例如海港、空港、保税区和部分工业区、高新技术区、物流园区实行自由贸易区或严格意义上的“境内关外”制度,但对其城市则要进行与特区有关的其他性质的功能定位。在具体争取政策措施的途径上,我认为各个特区应分别同中央有关部门进行沟通,根据自己的情况提交可行性分析报告,逐一落实,切勿追求轰动效应,在全国产生影响。
  第三、把实施国家战略性的贸易政策和产业政策作为特区重要的功能定位之一。在当今世界上,各国的对外开放不仅是吸引外资,还要因应全球化经济环境与竞争进行战略性贸易布局和产业布局,发达国家兴办经济特区很多都是基于这一目标的考虑。例如美国的硅谷,台湾的新竹工业园区,日本冲绳的“金融特区”、“信息特区”,大阪的“经济再生特区”、“促进创业型经济再生特区”,韩国仁川地区的“国际商业都市特区”,这些特区都超出了单纯招商引资的范畴,而是具有国家战略性功能,韩国目前建立特区的重要目标之一是培养全球性人才。对我国而言,也存在着从战略角度进行贸易布局和产业布局的长远需要,例如鼓励战略性出口,扶持新兴产业和处于产业升级方向上的国内产业,推动创新科技的发展,培养和吸引全球性人才等。对于这样的任务,利用特区进行贸易政策、产业政策和金融政策的倾斜,进行国家战略资源的投入,有利于营造产业发展生态,且不易招致国际贸易争端,而更重要的是,国家是在利用特区进行面向全球竞争和未来经贸发展的战略性布局,是在进行一种未雨绸缪。
  第四。把特区作为国家进行区域性联盟的战略基地。我国与东盟签订了10+1自由贸易协定,与港澳签订了CEPA,这是一种进行区域联盟的战略性大动作,在未来,两岸四地会围绕CEPA互动,10+1模式也将扩展到整个东亚。五个特区在地缘条件上处于东盟10+1和CEPA相关国家和地区相毗邻或通道位置,完全有条件在这些贸易协定的框架下,与港澳和东盟建立一种与国内其他地区有所不同的特殊经济关系,进行直接沟通、超前互动、率先启动项目和进行运作枢纽的建设,从而成为中国进行区域性联盟的战略基地。
  第五。创建世界级经济特区。邓小平在生前有个梦想,那就是在国内再造几个香港。香港是什么,是自由港,也是一个经济特区,但它是世界水平的。中国的特区有无可能发展到香港的水平,我觉得至少应该有这个雄心壮志。邓小平敢想,我们为什么不去干,香港应该当作中国经济特区看得见摸得着的具体取向。但香港最难企及也是我们特区立法最需要学习的,是它的法制和法律制度。例如香港在工商方面的法律,基本能做到每种经济活动和经济关系都有相应的法规加以调整,它包括关于财产、合同等法律和商人们信赖的法院和律师制度,各种详细清晰的关于贸易、投资和其他经济活动的法律准则。在所有这些有关经济活动的法规中,不仅有关于经济活动的基础法规,而且有界定经济管理机构职能的规定,还有一些管理经济事务,约束经济管理机构的条例。它们在运作上具有“可预测性”,既保障每个经济主体的权利,又随时制约着这个主体的行为,使人们既有自由,又有尺度,既充分发挥了人们的主动性和创造性,又限制了权力的滥用以及防止侵犯他人权利的行为。正是这些法规维持了公平竞争的环境,造就了香港的繁荣。香港的授权立法在1843年就开始了,到今天制定了大量地方法规和条例,它们构成了香港法律的主体。深圳在上个世纪90年代初,曾打算移植香港的有关法律,但后来中断了。
  我认为在特区授权立法方面,可以取法香港。中国经济特区在未来能不能成为世界级经济特区,端视这方面的进展。
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